当前，我国基础教育正处于一个重要的结构性转折期。随着出生人口持续下降与人口跨区域流动加快，长期以来以“增量扩张”为特征的发展模式正面临深刻挑战。过去数十年中，依托大规模校舍建设、教师编制扩张与财政投入增长，基础教育体系成功实现了从“保障入学机会”到“基本均衡”的跨越。然而，在人口总量趋稳乃至收缩、区域分化持续加剧的新形势下，这一以规模扩展为核心的“建设型发展模式”已难以有效应对新的资源配置要求。本文基于近年来相关部门发布的教育事业统计数据，分析基础教育资源配置的主要矛盾并提出相应转型思路。

供需错配：人口波动下基础教育资源需求的多维特征

当前，我国基础教育面临的已不再是单纯的总量增长或收缩问题，而是由出生人口波动、人口迁移流动和入学率变化共同作用形成的结构性冲击。教育需求的变化不再是线性、同步和均衡的，而是呈现出明显的时间错位、空间分化和供需非对称特征，传统以“增量扩张”为主的资源配置逻辑正面临越来越强的适应性挑战。

其一，学龄人口变动在不同学段之间呈现出显著的时滞传导特征，形成了教育需求的“时间错位”。2020—2024年，全国在园幼儿规模由4818万人下降至3584万人，降幅达25.6%，学前教育已成为人口下行压力最先显现的领域。这一变化不仅是出生人口下降的直接反映，也预示着未来数年小学阶段将进入持续收缩周期。与此同时，小学阶段正由生育政策引致的短期需求冲击，转向人口内生变化主导的趋势性收缩。受“全面二孩”政策末次生育高峰影响，小学招生数在2023年达到1878万人的峰值，但2024年迅速回落至1617万人，同比下降13.9%。与之形成对比的是，高中阶段需求仍在扩张，2024年普通高中招生规模较2020年增长约18%。由此可见，在同一时期内，学前教育和小学面临收缩压力，高中却仍处于扩容阶段。教育系统内部出现了明显的学段错位，资源配置既要应对生源下降造成的局部过剩，又要应对历史高峰存在引起的局部紧张，治理难度显著上升。

其二，人口流入与流出并存使教育需求呈现出显著的空间分化。在新型城镇化与区域经济集聚效应的持续作用下，基础教育生源并非均衡收缩，而是在空间上形成流入地区与流出地区并存的格局，进而表现为学位供给紧张与资源相对闲置并存的矛盾。在人口持续流入地区，教育系统长期处于高位运行状态。以2024年为例，广东省、浙江省义务教育阶段随迁子女分别达到388.5万人和175.2万人，小学平均班额分别约为38.6人和40人。在此背景下，流入地面临的主要矛盾仍是学位供给不足与生均资源被压缩并存，政府往往在“底线保障”约束下压缩生均资源，一定程度上影响了教育质量的提升。人口流出地区则呈现出资源相对冗余的运行状态，东北及部分中西部地区在生源持续外流背景下，小学平均班额持续下降。以黑龙江省、吉林省为例，小学平均班额分别降至约33人和31人。虽然这一指标表面上接近“小班化”，但主要源于生源密度下降，而非主动优化的结果。在校舍、教师与财政投入具有较强属地性的条件下，生源减少并未同步带来资源退出，反而容易形成“学生减少—资源沉淀—成本上升”的被动运行格局。

其三，人口波动进一步呈现出教育供需关系中的结构性非对称，即资源变化与需求变化之间存在明显不同步。我们采用基期指数法（以2020年为基期，设为100）进行标准化处理，对2020—2024年全国普通小学数据进行分析，可以发现：到2024年，小学在校生指数降至98.7，学校数量指数降至86.3，而校舍建筑面积指数却上升至120.1，呈现出“需求微降、学校收缩、资产扩张”的显著背离（见图1）。这一趋势表明，在人口变化过程中，教育资源调整并未与需求变动保持同步。一方面，部分地区在生源增长阶段仍面临扩容压力；另一方面，生源减少地区则出现资源未能同步收缩的现象。无论是人口流入地区的供给紧张，还是人口流出地区的存量沉淀，均反映出教育资源在调整过程中的响应滞后与弹性不足。总体来看，教育供需关系已由简单的数量匹配问题转变为资源配置节奏与人口变化节奏之间的不协调问题。

制度刚性：人口波动下教育资源调整滞后的原因分析

人口波动带来的供需错配状态需要通过教育资源配置制度予以调节，然而从人、财、物及空间的制度结构来看，基础教育资源配置制度和机制均呈现出显著的刚性特征，供需错配状况无法通过灵活的市场或调节机制实现动态均衡，而主要依赖既定程序与渐进调整路径运行，进而表现出响应迟缓、调整周期拉长等特征，从而在制度层面固化为跨区域、跨学段的长期失配。

其一，校舍等固定资产的专用性使供给结构具有显著制度刚性，其调整过程明显滞后于人口变化。基础教育供给并非可以即时调节的流量资源，而是依赖较长周期形成的存量结构，学校建设通常需要3—5年，现实供给在很大程度上反映的是数年前的人口预期。2020—2024年间，全国普通小学校舍建筑面积由约7.56亿平方米增长至约9.08亿平方米，累计增幅约20%，而同期在校生规模由约1.07亿人小幅下降至约1.06亿人，降幅约1%，这呈现出“需求基本稳定甚至微降、资产规模持续扩张”的明显背离。这一趋势表明，在人口增长预期阶段形成的基建投入，在人口进入下行周期后仍持续释放，供给调整明显滞后于需求变化。同时，学校建筑在功能布局、安全标准及空间结构上具有高度专用性，难以在短期内向其他用途低成本转换，一旦形成大规模投入，其退出成本显著高于进入成本。即使通过撤点并校压缩机构数量，既有校舍仍以沉没成本形式长期存在，并持续占用财政资源，从而形成难以及时消化的存量。与此同时，折旧、维护及运行支出随资产规模被制度性固化，在生源收缩背景下难以同步下降，进一步推高生均办学成本，这一问题在人口持续流出的地区尤为突出。

其二，教师编制的路径依赖使人力资源配置在制度上受到较强约束，在收缩与扩张两个方向上均呈现出明显的调整迟缓。教师编制依附行政区划进行总量控制，在生源增长阶段可以顺周期扩张，但在生源收缩阶段难以及时核减，形成“扩张顺周期、收缩低弹性”的特征，这在人口流出地区尤为突出。以黑龙江省为例，在2020—2024年间，小学在校生从约124万人下降至约99万人，降幅超过20%；同期专任教师数量仅从约9.8万人减少至约9.3万人，降幅约为5%。这表明师资收缩明显滞后于需求变化，生师比被动下降，财政负担随之上升，人力资源在生源持续萎缩的地区难以及时调整。与此同时，在人口流入地区，教师编制又受到总量控制约束，难以及时扩充，不得不通过临聘教师、校聘教师等方式弥补缺口。例如，在2020—2024年间，广东省小学专任教师数量由约58.7万人增加至约62.4万人，增幅约6%，而同期在校生规模长期维持高位，且随迁子女占比较高，教师供给扩张速度明显滞后于实际需求增长。由此，在同一教育系统内部逐步形成多层次用工结构，带来薪酬差异、职业稳定性不足与管理碎片化等问题。总体来看，人力资源配置在收缩与扩张两个方向上均表现出调整滞后，进而形成“流出地冗余、流入地短缺”的双向错配。

其三，财政安排的相对固定性，使资源配置在预算安排与区域分配上均受到较强约束，其调整难以及时响应人口变化。这种约束作用并不主要体现为投入规模不足，而在于预算结构与分配机制缺乏动态调整能力。对多数地方而言，教育支出主要用于教师工资、社保等人员经费，以及校舍维护、设施运转等存量支出，可用于结构调整和跨区域调剂的弹性资金十分有限。在人口流出地区，即使学生规模持续下降，相关支出也难以同步压缩。以2024年为例，吉林省和黑龙江省生均一般公共预算教育经费分别达到17552元和16937元，呈现出“学生减少、生均抬升”的特征。与此同时，财权配置高度依附行政区划，转移支付主要依据在校生规模和统一定额核定，难以及时反映人口流动带来的新增需求。在人口持续流入地区，新增教育支出主要依赖本级财政承担。2024年，广东省和浙江省一般公共预算教育经费分别达到3537.82亿元和1879.70亿元，占财政支出比重均在18%以上，在持续承接新增生源的情况下，扩容压力明显上升。由此，资源在不同区域之间难以形成有效调节，表现为“流出地支出难降、流入地扩容承压”的格局，反映出预算结构约束与属地化财权配置共同作用下的财政调整迟滞。

其四，学区制度的社会嵌入，使教育资源配置在空间结构上受到较强约束，其调整面临较高的制度与社会成本。在城镇化进程中，优质教育资源逐步与不动产空间位置相绑定，形成“学区—房产—入学资格”的联结机制。学区已由单一的教育管理工具，逐步演化为联结房产价值、户籍权利与家庭资产预期的复合性制度安排。学校不仅承担教育供给功能，也成为承载地租溢价与社会福利分配的重要空间载体。相关研究表明，我国居民家庭资产结构仍以住房资产为主导，占比约在60%左右，居民负债亦主要集中于住房贷款，形成“房地产主导型资产负债结构”。在此背景下，家庭住房支出的一部分被转化为对教育机会的预期投入，使教育资源不仅是公共服务供给工具，也成为家庭资产配置的重要组成部分。在这一结构下，学校布局调整、学区划分变化等原本属于常规治理工具的政策，一旦触及房产价值与入学预期，往往引发市场波动与社会风险，使地方政府在效率与稳定之间面临更为复杂的权衡。由此，教育资源在既有空间格局下调整受限，难以及时随人口变化进行优化配置，从而形成以高调整成本为特征的约束状态。上述社会性约束与资产、编制和财政等方面的制度约束相互叠加，使资源错配从单纯的技术问题转化为涉及多方利益的制度问题。

治理转型：构建弹性适配的基础教育资源配置新机制

在学段间的时间错位、区域间的空间分化以及资源调整迟缓的共同作用下，基础教育资源配置问题已由阶段性的供需偏差，转变为结构性且持续存在的配置失衡。这一失衡并非源于需求不可预测或投入明显不足，而是源于资源配置节奏难以与人口变化节奏相匹配：既有供给难以及时退出需求下降区域，也难以及时补充需求增长区域，从而在系统内部不断累积。在此条件下，单纯依赖增量扩张或被动补缺的方式已难以有效应对资源错配问题，基础教育治理亟须从“补缺式配置”转向“适配性配置”。其核心在于，通过机制重构提升资源配置对人口变化的响应能力，使供给能够在时间上更具前瞻性、在空间上更具协调性，并在运行过程中具备更高的调整弹性。

一是建立预测型配置机制，推动资源配置由经验判断转向数据支持。前文分析表明，人口变化在不同学段之间具有明显的时滞传导特征，学前教育阶段规模的下降往往可以提前预示小学阶段的收缩趋势。这说明，教育需求并非不可预见，而是具有较强的规律性。因此，应整合出生人口、户籍迁移、学籍流动、住房变化等多源数据，构建动态学龄人口预测模型，并将预测结果嵌入教师招聘、校舍建设和学位规划等关键环节。在实践中，可根据人口变化趋势提前2—3年调整教师补充节奏，提前3—5年优化校舍建设安排，从而推动资源配置由“事后应对”转向“提前准备”，缓解供给调整滞后于需求变化的问题。

二是建立统筹型配置机制，提升资源在更大空间范围内的调配能力。当前“人口流动，而编制与财政相对固化”的现象，反映出教育资源配置仍然过度依附属地单元，难以适应人口跨区域流动带来的需求变化。对此，应适当提升资源配置层级，在省级或更高层面建立跨区域调剂机制。一方面，可探索建立教师编制周转机制，根据生源变化对不同地区师资实施动态调剂，增强人力资源配置的灵活性；另一方面，应完善跨区域生源补偿机制，对人口流入地区按接收规模给予财政支持，缓解其扩容压力。在更大空间范围内统筹资源配置，有助于减轻区域间资源过紧与相对闲置并存的问题。

三是完善弹性型配置机制，增强资源体系对人口变化的适应能力。在供给与需求双向调整都较为缓慢的条件下，提升系统弹性尤为关键。一方面，各地应推动校舍由单一用途向多功能使用转变，提高不同学段之间以及教育与其他公共服务之间的转换能力，降低人口波动条件下的资产使用成本；另一方面，应推动教师跨学段流动和复合任教，在保障基本资格和教学质量的前提下提高人力资源配置的灵活性。同时，还应借助数字化手段促进优质教育资源跨区域共享，通过远程教学、课程协同等方式，拓展教育资源的覆盖范围，在一定程度上缓解实体配置调整缓慢的问题。通过空间、人员与技术手段的协同优化，能够有效提升资源配置的动态适应能力。

四是完善制度环境，增强地方政府推进结构优化的动力。基础教育治理转型的关键在于完善资源调整的制度环境，增强地方政府推进结构优化的动力。在现行体制下，人口流出地区由于承担基本公共服务保障责任，往往缺乏主动调整资源规模的条件；人口流入地区由于扩容成本高、财政压力大，难以及时补足新增供给。要改变这一状况，就需要通过制度设计，将跨区域调剂、资源整合与财政补偿结合起来，使资源调整与地方利益形成更合理的衔接机制，引导地方政府从被动维持既有格局转向主动优化资源结构。

总体而言，在人口红利逐步消退的背景下，如何在既有制度约束条件下提升资源配置效率，已成为基础教育实现高质量发展的核心问题。基础教育发展的驱动机制正在发生转变，从以要素扩张为主的“建设驱动”，逐步转向以机制优化为核心的“治理驱动”。实现这一转型的关键，在于通过制度重构提升资源配置的前瞻性、统筹性与适应能力。为此，应持续完善资源配置机制、提升治理能力，将低效存量逐步转化为可调资源，从而在结构调整过程中释放治理能力提升所带来的管理效能，为教育体系实现更加均衡、更高质量发展提供支撑。

文章来源：《中国基础教育》2026年第5期

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文章编辑：石家丽

微信编辑：张文佳