白亮，男，西北师范大学教育科学学院教授，博士生导师；豆佳乐，女，新南威尔士大学教育学硕士研究生。

2021年“七普”的人口数据公布之后，在人口变动新形势下，国内几个重要的研究团队针对学龄人口变动与我国义务教育阶段资源配置关系展开相关研究。首先是依据“七普”数据展开的对2021—2035年城乡学龄人口变化趋势和特征的预测研究。其次是在预测城乡学龄人口变化趋势的基础上，科学研判义务教育资源配置。具体包括对义务教育阶段城乡学位的增减、学校数量的需求、教师数量的需求、办学经费的保障等多个方面。目前，人口变动新形势下义务教育资源配置问题研究，基本都是使用量化的数据预测研究，表现出高超的量化研究水平。但是，现有研究在提高了学龄人口变化、教师资源需求等波动“能见度”的同时，基于大数据预测研究所提出的义务教育资源配置的对策建议，对县域教育实践指导乏力。为了在大数据预测之外寻找人口变化和县域义务教育资源优化配置的实践方案，从解释城乡社会结构变化的城乡中国范式出发，引入城乡融合的理论分析视角，为研究县域义务教育资源配置提供重要政策抓手，从而将一个复杂的政策问题具体化，并进行破题、解题。

　　国家统计局数据显示，截至2020年末，我国常住人口城镇化率为63.89%，城镇常住人口约9.02亿，全国人户分离人口规模达4.93亿，其中流动人口3.76亿；与2010年相比，人户分离人口增长88.52%，流动人口增长69.73%。到2025年末，我国常住人口城镇化率已达67.89%。有学者称之为“流动中国”或“城乡中国”。从总体上看，我国的城乡关系已发生历史性转型，从“乡土中国”进入以“城乡中国”为特征的新发展阶段，“城乡中国”将成为我国未来较长时期的基本结构特征。面对城乡中国社会发展中的城乡发展不平衡、乡村发展不充分的矛盾，党和国家将城乡融合发展作为推进中国式现代化的重大战略，着力构建城乡融合发展体制机制。

县域作为推进城乡融合发展的基本单元与关键支撑，需依据各县域的发展基础与功能定位，探索差异化的城乡融合路径。2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，按照专业功能将县城具体划分为五类。不同类型县域城乡融合形态可以大致分为三种：城市圈县，城乡融合度高，形成了稳定的人口和产业集聚的县域；传统县域会有大量农民、迁移人口返乡集聚，城乡融合的趋势是县城及延伸区（包含重点乡镇及产业基地节点村庄）的融合；重点生态功能区与人口流失县，人口与公共服务资源会向其他地区转移。立足于不同类型县域的城乡融合形态，可以为义务教育资源配置县域方案提供重要依据，按不同类型县域的城乡融合形态分类形成不同的县域方案。

东部沿海城市经济带中的县域依靠与大城市紧密的经济联系，已经深度融入城市群发展体系，县域经济在本质上是城市经济带的有机组成部分，有学者形象地将之称为“大城市的‘脚’”。然而，由于长期按照户籍学龄人口配置教育资源所形成的制度惯性，外来务工人员子女接受义务教育依然受制于“本地逻辑”，这就导致城市圈县基本公共教育服务供给与产业人口集聚程度不匹配。长期以来，东部城市圈县随迁子女教育政策保障的重点在于数量供给的基础性目标。通过长时间各方政策持续作用，随迁子女“有学上”的矛盾已经得到实质性解决，但在随迁子女就学机会获得保障的同时，问题转变为“上好学”的矛盾，即城市圈县优质教育资源供给不足问题。调研发现，在东部城市圈浙江和广东一些县域，户籍学龄人口和随迁子女入学派位并不公平，随迁子女进入城区优质校的机会远低于本地学龄人口。教育行政部门会设置各种门槛来进行分层，比如，在实践中按照户籍分为三档，A档（户籍学龄人口）、B档（祖父母和外祖父母户籍人口）、C档（随迁子女），在入学派位中A档优先于B档，B档优先于C档。

　　城市圈县城乡融合程度高，形成了稳定的人口和产业集聚，但是由于县域供给意愿和供给能力不足，长期存在基本公共教育服务供给与产业、人口集聚不匹配，随迁子女接受优质教育难的问题。为此，应依据产业、人口稳定集聚和空间分布特点，建立完善的义务教育资源配置的增补调整机制。具体来说，应从教育财政投入保障、教师编制调剂等几个方面着手落实。

　　首先，加强随迁子女义务教育财政投入保障。随迁子女在城市圈县平等享受优质教育的根本在于流入地政府的“供给能力”。解决这一问题的关键在于减轻流入地基层政府过重的财政压力，建立更为合理的中央财政和地方财政投入比例分担制度。适度上移财政投入保障重心，强化省级统筹的事权与支出责任，避免基层政府支出责任过重，从而为城市圈县建立产业、人口集聚相适应的优质教育资源服务体系提供稳定充足的资金保障。其次，必须科学测算规划教师增量，增加教师编制供给。面对因随迁子女流入引发的县域教师数量短缺问题，仅仅依靠县域已有的教师存量是不够的。因此，需科学测算规划教师增量，通过教师编制高位统筹、按需流动，增加教师编制供给。比如，可以通过全国教师信息管理平台，跨区域调剂教师编制。在区域内可以建立编制周转池，转借其他部门闲置编制，后期归还。

在传统农产品主产区县域，大量农民和返乡人口向县城集聚。相较于跨区域、远距离迁往城市的“异地城镇化”，以县城为载体的“就近城镇化”能够显著降低家庭生计成本，维系家庭结构完整，形成城乡兼业、代际照顾等更为便利和幸福感更高的生活方式。因此，在传统县域，乡村家庭城镇化过程中呈现出向本地县城流动的偏好。

　　由于城乡义务教育发展不均衡，大量乡村学龄人口不断进入县城就读，县域教育形成了“城挤乡空”的学校布局状况，县域内教育资源配置与人口分布之间出现了结构性矛盾。首先在教育资源分布上呈现“城挤乡空”问题。县城一端，学龄人口不断流入使得学位需求持续增加，“大班大校”问题突出。乡村一端，学校空心化问题不断加剧，教育资源闲置浪费。其次，县域内师资配置呈现出“总量充足但城乡两端短缺”的结构性矛盾。县城学校因为学龄人口不断流入使得教师需求持续增加，乡村小规模学校则出现了教师总量过剩，但结构性缺员的困境。随着城镇化进程，乡村学龄人口密度不断缩减，乡村学校进一步小规模化，且乡村小规模学校生源基本来源于乡村留守儿童、单亲及贫困儿童等弱势群体。从调研的中西部多地来看，学生人数在20人以下的小规模学校占比已经超过90%。这些学校普遍缺少音、体、美等学科教师，同时因为班额过小，甚至出现“复式教学”回潮。

　　传统农产品主产区县域教育资源配置出现的结构性矛盾，根本原因在于城乡之间优质教育资源不均衡配置，要破解这一难题，学术界形成的共识是城乡教育一体化，但是对于实践中如何理解城乡教育一体化却有极大的不同，目前并没有共识性方案。事实上，对于城乡义务教育一体化的科学理解应该看到，受限于传统农产品主产区县财政能力，事实上县域并没有能力将优质教育资源平均分布到县域的各个村庄，而且“撒胡椒面式”的资源分布也并不符合科学规划的时代精神。因此，义务教育资源城乡一体化配置应该是依据传统县域城乡融合趋势，在县城与延伸区（包含重点乡镇及产业基地节点村庄）的一体化配置。面对县域内总量有限的优质教育资源无法平均分布的现实困境，县级政府应加大整体统筹力度，依据县域内人口流动趋势和人口城乡空间分布特点，在县城、功能延伸区以及偏远乡村地区协同发力，构建起多层次的优质教育资源配置格局。

　　首先，依据县域内人口空间分布和流动变化趋势科学规划学校布局。从县域城乡融合关键空间入手，兼顾城镇化和乡村振兴两方面，建立起县城、功能延伸区（包含重点乡镇及产业基地节点村庄）的合理多层级学校空间布局。其次，在县城一端着力缓解学校“大班额”问题。从学位供给的增加到教师编制的投放，再到新建学校教育用地划拨，建立一揽子缓解学位紧张的办法。再次，加大县城功能延伸区优质学校建设力度，增加其优质师资供给，推进城乡义务教育资源一体化配置。从县域内城乡融合关键空间入手，选择地理区位条件好、人口集聚潜力大的重点乡镇和产业基地节点村庄学校，配置包括音、体、美等紧缺学科在内的优质师资，并通过多元方式促进教师专业能力发展，集中资源将其打造成为区域教育中心，让学生在家门口就能享受到与县城同等水平的教育。县城功能延伸区作为县域城乡融合的重要区域，要积极落实优质教育资源在延伸区下沉，让重点乡镇及产业基地节点村庄成为宜学、宜居的区域。最后，从社会公平的高度出发办好乡村小规模学校。乡村小规模学校作为保障当地处境不利儿童就近入学的重要机构，一定要站在社会公平的高度去认识其功能价值，不能简单算经济账、效益账。从优质教师配备、城乡教育共同体建设、学区小规模学校联片教研、线上智慧课堂等多个方面协同发力，全力保障乡村小规模学校教育质量。

中西部重点生态功能区和人口流失县，由于县域学龄人口数量持续减少、义务教育资源需求不断下降，原有的义务教育资源总量会出现过剩。特别是教师这一块，按照生师比编制配置标准，许多地区教师超编现象严重。在调研中发现，很多人口减少地区教师招聘人数大量减少。比如，在东北一些县已经5年没有新进教师了，在甘肃一些县最近三年每年招聘新教师不超过20人。一方面是县域义务教育阶段优质师资严重短缺，另一方面是县域内教师存量严重超编。年轻教师进不来、老龄教师退不出，优质师资的补充渠道堵塞，对教育质量产生了较大影响，导致出现了县域义务教育资源供给总量过剩与优质教育资源稀缺结构性矛盾的局面。要化解这一结构性矛盾，需对县域内义务教育资源供给结构进行有序调整，进而在学龄人口减少过程中提升优质教育资源供给能力。具体来说，应从学校布局结构调整、师资结构有序调整等方面着手。

　　首先，义务教育学校布局结构调整。在人口流失县域学龄人口不断减少的背景下，协同教育、统计等多部门数据对县域学龄人口展开科学监测和预测，从而形成与之相匹配的学校布局规划。在学校布局规划蓝图制定过程中，需要结合自上而下（教育行政部门）和自下而上（家长和社区）两个方面的意见，建立稳健的方案，既不能盲目追求规模效益，也不能应撤不撤。

　　其次，师资结构有序调整。对于教师结构调整而言，关键需要从教师存量和增量两方面发力。在教师存量的消化过程中，需要分类探索教师调配转岗分流机制。一是需要依据实践要求构建跨学段的师资调配方案。将一些年富力强的优秀教师跨学段调配，考核后参加转岗培训并流动至城镇学校空缺岗位任教；将不能胜任一线教学工作的教师转向教辅岗位，如宿舍管理员等专业岗位。二是建立系统间流动和柔性退出机制。将冗余教师分流至教育系统外的其他事业单位，年龄偏大教师允许其自愿申请提前退休等。与此同时，为提升县域教育质量，一定要保障优质教师招聘，形成有序的新老教师更替。事实上，保障教师增量的堵点在于编制。在调研中，几乎所有地区教育行政部门都反映教师编制短缺。为了解决这一难题，就需要在实践中不断创新教师编制管理办法，比如，已经比较成熟的编制周转池，或者进一步建立编制置换制度，回收2个空编，可创设1个新进编制，置换出的新编制额度定向用于招聘紧缺学科教师。

面对常住人口城镇化率不断攀升，少子化、老龄化、区域人口增减，人口流动更趋活跃等人口变动新趋势，“优化区域教育资源配置，建立同人口变化相协调的基本公共教育服务供给机制”不是选择题，而是必答题。整个“十五五”“十六五”时期是学龄人口变化的关键窗口期，在这个窗口期必须回应人口变动，科学优化义务教育资源配置结构。县域作为统筹管理区域教育的基本单位，是办强办优基础教育、夯实高质量教育体系的战略基点。在大数据预测之外形成适切的义务教育资源配置县域方案，是“健全与人口变化相适应的教育资源配置机制”落实落地的重要理论和现实问题。

[责任编辑：冯丽园]